Dit artikel verkent hoe de reacties van verschillende bestuurslagen, tijdens het hoogtepunt van de Covid-19 crisis, de behoefte aan territoriaal geïntegreerde benaderingen van duurzame stedelijke ontwikkeling versterken. Eerst kijken we naar het bestuur van grootstedelijke gebieden in Europa, voordat we inzoomen op het voorbeeld van Barcelona en hun recente ervaringen tijdens de lockdown. Ten slotte bekijken we enkele van de potentiële dilemma's voor stedelijke ontwikkeling op de langere termijn waarmee metropoolregio’s te maken hebben en hun potentiële reacties.
In het artikel gebruiken we ‘metropoolregio’s’ en 'stedelijke gebieden' door elkaar. Een van de vragen die in het artikel worden gesteld is, hoe de ervaringen die zijn opgedaan in metropoolregio’s kunnen worden gebruikt in stedelijke gebieden rond kleinere steden.
Wat houdt Metropolitaans bestuur in?
De pandemie kwam plotseling en in de hele EU werd de besluitvorming over de belangrijkste gezondheids-, economische en openbare veiligheidskwesties op nationaal niveau gecentraliseerd. Lokale overheden werden geconfronteerd met een ongunstig 'schokeffect': terwijl hun sociale en economische uitdagingen drastisch toenamen, daalde hun vermogen om zelfstandig te handelen en hun inkomsten sterk.
Lokale overheden werden ook geconfronteerd met grote coördinatie-uitdagingen, zowel op sectoraal als op ruimtelijk vlak. De reacties moesten negatieve sectorale effecten vermijden - met name met betrekking tot de bestaande milieu-, economische en sociale crises. Ze moesten ook de realiteit weerspiegelen, namelijk dat burgers hun leven over de gemeentelijke grenzen heen organiseren en dat beslissingen in één gemeente gevolgen hebben voor al haar buren.
Al deze uitdagingen verhogen het belang van de coördinatie van stedelijke gebieden tussen gemeenten - zoals erkend in de nieuwe Leipzig Charter. Hoe ziet grootstedelijk bestuur in Europa er op dit moment uit?
Volgens een OESO-onderzoek in 2014 naar 263 metropoolregio’s met meer dan 500 duizend inwoners heeft meer dan tweederde een of ander bestuursorgaan dat formeel verantwoordelijk is voor de coördinatie van het beleid. In iets meer dan de helft van deze gevallen is het bestuur gebaseerd op informele/zachte coördinatie. Ter vergelijking: 24% profiteert van een intergemeentelijke overheid, 16% heeft een bovengemeentelijke overheid en slechts 8% zijn formele metropoolregio’s.
Metropoolregio’s in OESO-landen kunnen daarom worden ingedeeld in drie, ruwweg gelijke, categorieën: a) sterke coördinatie door intergemeentelijke overheden, bovengemeentelijke overheden of metropoolregio’s; b) zwakke informele/zachte coördinatie; en c) geen enkele coördinatie.
De ervaring van de metropoolregio Barcelona tijdens de lockdown
Dus, wat gebeurde er tijdens de lockdown in het geval van de metropoolregio van Barcelona (AMB), een gevestigd model van metropolitane samenwerking - zoals gepresenteerd tijdens de meest recente URBACT City Lab. Het AMB bestrijkt 36 gemeenten met in totaal 3,2 miljoen inwoners. Terwijl het aantal inwoners van Barcelona 1,6 miljoen bedraagt, telt het 'echte grootstedelijke gebied' meer dan 4 miljoen inwoners.
Xavier Tiana Casablancas, hoofd Internationale Betrekkingen in het AMB, verklaarde onlangs - tijdens een "Cities on the frontline" wereldwijd Resilient Cities Network webinar - dat het gebruik van het openbaar vervoer tijdens de pandemie drastisch is afgenomen: tijdens de lockdown tot onder de 10% en tegen eind juli nog steeds slechts ongeveer 50% van het normale gebruik bedroeg. Al met al heeft AMB te maken gehad met een bezuiniging van 15-20% in 2020.
Ook al profiteerde AMB van een sterk metropolitaan bestuurssysteem met een sterk vertegenwoordigingsorgaan, toch was AMB totaal onvoorbereid op deze crisis. Na enkele weken bleek de metropolitane samenwerking echter zeer nuttig te zijn op alle bevoegdheidsgebieden van AMB.
- De openbare ruimte: sanering, sluiting en opening van parken werd gezamenlijk beslist.
- Afval: er was een algemene daling van het afval in de stad Barcelona (ondanks een toename van 300% van het ziekenhuisafval), maar een toename van het afval in de omliggende woonwijken - daarom moest de afvalbeheerdienst op grootstedelijk niveau worden aangepast.
- De gezondheidszorg is regionaal (Catalaanse) georganiseerd, hoewel het beheer van de gezondheidszorg enigszins is gerenationaliseerd. Ondanks dit alles was de uitwisseling van informatie tussen de burgemeesters zelfs in deze sector zeer belangrijk.
De meest ingrijpende maatregelen zijn genomen op het gebied van de mobiliteit. Na tal van tijdelijke maatregelen heeft de raad van de metropoolregio (bestaande uit 90 metropolitane raadsleden, waaronder de 36 burgemeesters en extra raadsleden in verhouding tot het demografische gewicht van de gemeenten) in juni een nieuwe metropolitane mobiliteitsstrategie goedgekeurd, met vier hoofdthema's:
- Meer fietsers en voetgangers, 70 km nieuwe fietsroutes;
- Verbetering van het openbaar vervoer, herstel van het vertrouwen van de samenleving;
- Nieuwe mobiliteit in de werkomgeving; en
- Het instellen van een grootstedelijke lage-emissie zone voor schone lucht.
Wat de lage-emissiezone van Barcelona betreft, werd het systeem op 1 januari operationeel, maar de invoering van boetes, die gepland was voor 1 april, werd opgeschort vanwege het coronavirus, zodat de burgers naar de medische centra konden rijden. In juli werd besloten dat de boetes op 15 september in zouden gaan.
In zijn conclusies over de metropolitane ervaring in Barcelona pleitte Xavier Tiana Casablancas voor meer metropolitaan leiderschap, met name op het gebied van gezondheid, openbare veiligheid en onderwijs, die geen metropolitane verantwoordelijkheden zijn, maar meer coördinatie op dit niveau nodig zouden hebben.
Het is belangrijk te benadrukken dat de gecoördineerde metropolitane reacties de kleinere gemeenten in het metropolitane gebied niet hebben belemmerd om hun eigen snelle reacties te ontwikkelen. Zo reageerden Viladecans zeer snel en keurden ze een Covid-19-reactieplan goed, waarbij ze het werk dat ze al deden voor een plan richting 2030 flexibel aanpasten. Dit plan richtte zich op zeer lokale zaken, zoals onderwijs, het organiseren van de lokale markten, online besteldienst, training app en communicatiekanalen - er was dus een duidelijk verschil in onderwerpen ten opzichte van de AMB-interventies.
Ervaringen in andere soorten metropoolregio's
Er is meer onderzoek nodig om de ervaringen van andere Europese metropolen volledig in kaart te brengen. Anekdotisch gezien lijken de ervaringen van andere grootstedelijke gebieden met een sterke grootstedelijke coördinatie echter niet veel te verschillen van die van Barcelona. Voorbeelden van de door Eurocities verzamelde reacties van metropoolregio's illustreren vergelijkbare maatregelen.
De maatregelen zijn logischerwijs gericht op de sectoren waar de metropoolregio bevoegdheid heeft, zoals vervoer, met onder andere maatregelen ter ondersteuning van het openbaar vervoer en het fietsgebruik, zoals in de metropoolregio's van Lille, Bologna, Bordeaux en Nice. Er is ook sprake van metropolitane coördinatie op economisch gebied, zoals in Grenoble en op het gebied van huisvesting en sociale kwesties, zoals in Brussel, Nantes en Istanboel.
Helaas is er veel minder bekend over grootstedelijke gebieden met een zwakke of geen metropolitane coördinatie, aangezien deze gebieden ook zwakker zijn in de communicatie over dergelijke zaken. Er zijn echter enkele anekdotische aanwijzingen dat de bestaande problemen en conflicten tussen de gemeenten tijdens de lockdown in gebieden zonder metropolitane coördinatie zijn aangescherpt; bijvoorbeeld met betrekking tot de regels rond het gebruik van de openbare ruimte.
In gemeenten rond grote steden kwam het relatief vaak voor dat recreatiegebieden werden afgesloten om de verspreiding van het virus door recreërende stedelingen binnen hun gemeentegrens tegen te gaan. Zelfs de coördinatie van het openbaar vervoer en de afvalinzameling zou een probleem kunnen zijn bij gebrek aan een sterk metropolitaan bestuur over de gemeentegrenzen heen. Ook bij goed ontwikkelde praktijkvoorbeelden van grensoverschrijdende samenwerkingen waren problemen onvermijdelijk door het plotselinge sluiten van de nationale grenzen.
We zouden graag meer voorbeelden horen van zowel positieve als uitdagende ervaringen met metropolitane-coördinatie tijdens de lockdown. Deel uw verhalen met ons door te schrijven naar e.thorpe@urbact.eu.
Dilemma's en mogelijke antwoorden voor stadsontwikkeling op langere termijn
Op dit moment zijn de gevolgen van de pandemie op langere termijn nog niet duidelijk. Er zijn echter tekenen die erop wijzen dat - naast de economische en sociale problemen - een nieuwe golf van suburbanisatie zou kunnen ontstaan als mensen zich steeds meer gaan interesseren voor de buitenwijken, waardoor ze niet meer in de dichtbevolkte stedelijke gebieden hoeven te wonen.
Als suburbanisatie onvermijdelijk wordt, zal de invoering van een efficiënte grootstedelijke coördinatie van cruciaal belang zijn. De belangrijkste taken op metropolitaan niveau zijn onder meer het waarborgen van de nieuwe voorwaarden voor de bescherming van de gezondheid, het aanpakken van de negatieve gevolgen voor de klimaatverandering (in verband met de toegenomen mobiliteit, de individuele verwarming van huizen en de spreiding van de economische activiteiten) en het aanpakken van de huisvestingsbehoeften (met bijzondere aandacht voor betaalbare en sociale huisvesting). Bovendien moet ongecontroleerde expansie worden voorkomen door een gecoördineerde planning van metropoolregio's.
URBACT heeft vele voorbeelden onderzocht van hoe meer samenwerking op grootstedelijk niveau kan worden opgebouwd - zie infobox over relevante URBACT II-netwerken hieronder. De nieuwste generatie URBACT APN's (Action Planning Networks) gaat verder met het onderzoeken van succesvolle metropolitane-coördinatie en we kijken uit naar de resultaten daarvan.
Zo leidt AMB Barcelona het RiConnect APN, dat als ambitie de mobiliteitsinfrastructuur op grootstedelijk niveau te heroverwegen, te transformeren en te integreren om mensen, wijken, steden en natuurgebieden opnieuw met elkaar te verbinden. Het omvat zeven andere grote stedelijke gebieden in de EU, waaronder het grootste vervoersproject in Europa en de Vervoerregio Amsterdam.
Het URBACT Urb-En Pact APN richt zich op metropolitane samenwerking rond het ambitieuze doel om uiterlijk in 2050 netto nul-energiegebieden (NZE) te worden. Dit belangrijke onderwerp wordt onderzocht door negen partnersteden en organisaties die alle belanghebbenden van de circulaire economie in en rond het metropolitane gebied willen verenigen, met name de consumenten die deel uitmaken van de energiekringloop.
Conclusie
De ervaringen van de metropolitane gebieden tijdens de pandemie hebben duidelijk aangetoond dat, hoewel de gezondheidszorg zelf zelden op grootstedelijk niveau is georganiseerd, de veerkracht van de stedelijke gebieden ten aanzien van de recente gezondheidscrisis sterk is beïnvloed door de kracht en de doeltreffendheid van de metropolitane coördinatie. Een sterk metropolitaan bestuur was in staat om doeltreffende maatregelen te ondersteunen, met name met betrekking tot het gebruik van de openbare ruimte en de reorganisatie van de mobiliteit en andere openbare diensten.
Het belang van metropolitaanse coördinatie wordt nog duidelijker wanneer de potentiële economische, sociale en stedelijke gevolgen van de pandemie op langere termijn worden besproken. Er zijn al tekenen van een nieuw golf van suburbanisatie rond grote steden. Het is voor de doelstellingen van duurzame stadsontwikkeling van het grootste belang dat de uiteindelijke ruimtelijke verspreiding van het stedelijk leven in de metropoolregio's effectief wordt beheerd en gecoördineerd om de ergste gevolgen van de stadsuitbreiding te voorkomen. In dit verband hebben verschillende URBACT-netwerken reeds zeer nuttige informatie verstrekt over de wijze waarop dergelijke beleidsregelingen kunnen worden ondersteund, en dat zal ook in de toekomst zo blijven.
Orginele artikel: https://urbact.eu/metropolitan-areas-under-pandemic
